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什么是耕地耕作层土壤剥离利用?

2020-10-31 21:50 自然资源之声

一、耕地耕作层土壤剥离利用的概念

非农建设占用耕地耕作层土壤剥离利用,简称表土剥离利用,征地规模偏大的我国,推动这项工程刻不容缓。

二、耕地耕作层土壤剥离利用的法律依据

《土地管理法》第三十一条规定:县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

《基本农田保护条例》第十六条规定:占用基本农田的单位应当按照县级以上地方人民政府的要求,将所占用基本农田耕作层的土壤用于新开旱耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

《土地复垦条例》第十六条规定:土地复垦义务人应当首先对拟损毁的耕地、林地、牧草地进行表土剥离,剥离的表土用于被损毁土地的复垦。

《广西壮族自治区土地整治办法》,于2017年3月1日起施行,该办法以“耕作层土壤剥离利用”专章对耕作层土壤剥离利用的范围、规划和实施、责任主体等作出具体规定和要求。第二十九条规定:建设占用水田质量在八等以上、旱地质量在九等以上的,应当进行耕作层土壤剥离,但有下列情形的除外:因抢险救灾等紧急情况临时占用的耕地;25°以上的坡耕地;耕作层土壤已被严重破坏或者严重污染的耕地;县级以上人民政府国土资源主管部门会同同级农业、环境保护部门共同认定不宜剥离利用的耕地。

三、国外耕地耕作层土壤剥离利用

美国、日本、加拿大、英国、澳大利亚等许多国家,都制定了与表土剥离利用有关的法律法规,加强对表土剥离利用的公共管理。

美国与表土剥离相关的法律主要有联邦法律《露天采矿与土地复垦法》,以及露天采矿与复垦办公室制定的3项初期管理计划实施标准和12项永久计划实施标准,如《基本农田采矿作业的特殊永久计划实施标准》、《露天采矿活动的永久计划实施标准》和《地下采矿活动的永久计划实施标准》等。加拿大有一套完整的资源环境保护法律法规,联邦政府和各级地方政府在环境保护、农业和食品生产、道路建设、管线建设等方面的立法中都有对表层土壤保护的规定,如《加拿大环境保护法》、《矿业法》、加拿大艾伯塔省《环境保护和改善法》,从宏观和微观上对表土剥离作出了全面规定。其中,农业和食品部制定的《表土保护法》(1990年),更是针对表层土壤保护的专门性法律,对表土的移动和剥离加以严格规范。日本虽然没有制定关于表土剥离的专门性法律,但多部法律相互补充、明确分工,对土地改良、农业环境保护、污染治理、城市规划涉及的表土剥离问题都进行了具体说明。

美国《基本农田采矿作业的特殊永久计划实施标准》规定了在基本农田上采矿作业的表土剥离,应采取的措施和注意事项,如基本农田的表土必须在矿区被挖掘、爆破和开采前剥离出来;用于基本农田重建的表土和表土物质,其剥离和存储的最小深度必须达到48英寸等。《露天采矿活动的永久计划实施标准》和《地下采矿活动的永久计划实施标准》也对所涉及的表土剥离、存储、置换等事项作出了具体规定。目前,英国已经形成一套《土壤处置实践指南》,指南分15项内容,涵盖表土剥离、剥离土壤存储的堆积形态和拆解、土壤置换等方面内容,提出了剥离表土的多种方法,并对每种方法的优劣和操作注意事项进行了详细说明。

四、我国的耕地耕作层土壤剥离利用

吉林省建设占用耕地耕作层土壤剥离利用工作始于20世纪80年代。经过多年的不断探索和发展,2005年全省建设占用耕地表层耕作层土壤剥离利用形成了各具特色的建设占用耕地耕作层土壤剥离利用模式:城市建设用地表土搬家造地的图们模式、道路交通建设的长余模式、工矿废弃地表土搬家造地乾安模式和招商引资用地表土搬家的公主岭模式。2006年,国土资源部印发了《关于推广吉林省开展被占用耕地耕作层土壤剥离工作有关做法的通知》(国土资厅发〔2006〕46号)明确要求:“各地尤其是人均耕地资源偏紧省份,应认真学习借鉴吉林省的做法,结合耕地占补平衡工作,积极推行被占用耕地耕作层土壤剥离,并从政策、机制上作进一步探讨,逐步建立制度,加以推广,积极主动地把这项工作开展起来,确保补充耕地质量。”

2012年6月,贵州省人民政府办公厅转发了省国土资源厅、省农委《贵州省非农建设占用耕地耕作层剥离利用试点工作实施方案》(黔府办发〔2012〕22号),决定在全省开展非农建设占用耕地耕作层剥离利用试点工作。

2013年9月,吉林省人民政府办公厅印发了《关于推进建设占用耕地耕作层土壤剥离工作的意见》(吉政办发〔2013〕38号),决定在全省范围内开展建设占用耕地耕作层土壤剥离工作。并确定建设占用耕地耕作层土壤剥离工作实行先试点,再逐步推广的基本要求。

2014年9月28日至29日,全国耕地耕作层土壤剥离利用现场会在吉林市举行,来自全国国土系统的200余位代表总结和交流土壤剥离与再利用的经验。为了让建设占用的黑土地耕作层土壤保留下来,保持优质耕地生产能力基本稳定,吉林省不断强化耕地占补平衡,不断提升补充耕地质量,加大对耕作层土壤剥离利用工作力度,在“因地制宜、应剥尽剥”的原则下,形成了辽源、大荒地、净月、图们和扶余等5种剥离模式。并已初步形成了将耕作层土壤剥离与土地整治项目建设、临时占用耕地复垦、新农村建设中村庄复垦、菜篮子工程建设和油田钻井用地等5种表土剥离与再利用相结合的做法。截至2014年,吉林省半数以上县(市、区)开展了这项工作,累计实施近百个项目,剥离耕作层土壤面积超过了2万公顷,剥离土方量超过5000万立方米,在保护大量珍贵黑土地资源的同时,为加强吉林省耕地保护,促进农业增产、农民增收和农村发展发挥了重要作用。

2014年7月,桂林市临桂区印发了广西壮族自治区第一个县级耕作层剥离实施办法——《临桂区建设项目占用地耕作层剥离和优质耕作层保护利用实施办法》,明确了耕作层剥离回填的相关政策要求和步骤。到2015年底,临桂区(2015年5月临桂区揭牌)实施耕地耕作层剥离项目3个,其中大律三组项目已通过验收,蔡塘村和师专项目也已基本完工。实施面积共135.49公顷,拟投入资金563.17万元。目前,共剥离耕作层表土约20万立方米,耕作层剥离土壤利用于会仙镇矮山和四塘镇车埠土地开垦项目区。

2013年1月,国土资源部将广西柳南高速公路改扩建项目建设占用耕地耕作层土壤剥离利用纳入部典型示范项目。同年,自治区国土资源厅印发了《关于泉州至南宁高速公路柳州(鹿寨)至南宁段改扩建工程复垦表土剥离及再利用试点工作的实施方案》(桂国土资办〔2013〕205号).2017年10月19日,柳南改扩建项目耕作层土壤剥离利用试点通过自治区国土资源厅组织的验收。该项目投资7200万元用于实施耕作层土壤剥离再利用试点工作,实现土壤再生,保护生态。目前,已完成耕作层土壤剥离75万立方米,占计划剥离110万立方米的68%,已复垦利用7.2万立方米,实现再利用社会综合经济效益近3000万元,并取得5项关联课题成果。

2016年2月,经广西壮族自治区人民政府同意,自治区国土资源厅、自治区财政厅、自治区农业厅印发了《关于非农建设占用耕地耕作层土壤剥离利用工作的指导意见》(桂国土资发〔2016〕2号),对表土剥离利用的总体要求、实施范围、工作步骤、鼓励政策和保障措施都作了明确规定。该意见明确,非农建设占用的耕地质量水田在8等以上,旱地在9等以上的及临时占用耕地的(涉及国家安全、军事、抢险救灾等急需临时占用耕地的除外)为实施耕地耕作层土壤剥离的范围。

2016年11月18日,广西壮族自治区第十二届人民政府第84次常务会议审议通过了《广西壮族自治区土地整治办法》(广西壮族自治区人民政府令第116号),该办法根据自治区的实践,将“耕作层土壤剥离利用”作为专章(29~35条共7条),对耕作层土壤的剥离范围、利用方向、工作程序、各主体职责、工作内容、资金来源和奖惩措施等内容作出了规定。该办法已于2017年3月1日起施行,为推进表土剥离利用提供了强有力的法律保障。

2017年1月25日,广西壮族自治区国土资源厅、农业厅和财政厅联合下发《关于加快推进非农建设占用耕地耕作层土壤剥离利用工作的通知》(桂国土资发〔2017〕4号),进一步明确了全自治区耕地耕作层剥离利用的目标任务、范围、资金落实、奖惩及市县人民政府和自治区有关部门的职责,为全面推进表土剥离利用给予了有力的以策支持。该通知规定,剥离的耕作层按照“占一补一、占优补优、占水田补水田”占补平衡要求及“就近、便利、同步”的原则,可重点用于新开垦的耕地和低等别耕地改良、被污染耕地治理、土地复垦及城市绿化等。

目前,湖北、重庆、四川、甘肃、浙江、江苏、福建、广东、湖南、山西、江西、黑龙江、辽宁等大部分省(自治区、直辖市)开展了耕作层土壤剥离利用工作。

本文选自《耕地保护与土地综合整治读本》,中国大地出版社

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