湖北省自然资源厅

一、耕地保护红线的由来

耕地红线，是指经常进行耕种的土地面积最低值。这是一个具有低限含义的数字，分为国家耕地红线和地方耕地红线两种。我国划定了18亿亩的耕地红线。

根据2006年公布的中国国土资源公报，全国有耕地18.31亿亩，离18亿亩的红线仅有3100万亩的空间。而2005年的土地变更调查表明，仅一年时间又减少了460.2万亩耕地，我国的耕地面积已降至18.27亿亩。那么，为什么中央要把耕地保有量红线定在18亿亩而不是更低？

依据就在我们的饭桌上。

我国每年要消耗多少粮食？一个粗略的估计是：当前13亿人口吃饭加上工业用粮等，每年粮食消耗量应该在4.5亿吨左右。2002年全国粮食总产量是4.57亿吨，到2003年降到4.3亿吨，仅为20世纪90年代初的水平。随后的三年，2004一2006年连续实现恢复性增长，到2006年为4.9亿吨。

我国每年还要增加上千万人口。根据国家统计局提出的中国粮食消费标准和农业部等有关部门的研究，2010年我国达到小康水平时，人均粮食需求量应为420千克，全国粮食需求总量为5.88亿吨；2030年人均粮食需求量应为440千克，全国粮食需求总量为7.04亿吨。

专家根据我国目前粮食单产和复种指数测算，到2030年，如果我国粮食完全自给，需要耕地数量为19.47亿亩；按照1996年《中国的粮食问题》白皮书中确定的实现粮食95％的自给目标，则需要耕地18.5亿亩。这是一个约束性指标，即要严格执行，不能突破。

如此看来，18亿亩是一个并不宽裕的数字。假如粮食生产技术没有大的突破，即使保住18亿亩耕地，到2030年，我们还要增加粮食进口。而根据自然资源部与国家相关部门的测算，耕地保有量每减少2000万亩，粮食自给率将下降1个百分点。对于我们这样一个人口占世界总数1／5的大国，从保障粮食安全和社会稳定的要求出发，必须确立粮食基本自给的方针，即实现粮食95％的自给目标，也就是说要保证有18亿亩耕地。

根据2009年第二次全国土地调查数据和2016年中国国土资源公报的数据，我国耕地面积为20.25亿亩，比原来统计的数据18.31亿亩多出约2亿亩。但从数据增加的耕地区位特点、损毁情况看，增加的耕地相当部分需要安排退耕，相当数量不宜耕种，相当数量正常耕种受影响。我国适宜稳定利用的耕地也就是18亿亩多。从优质耕地减少情况看，全国城镇用地增加较快，优质耕地减少较多，后备耕地资源严重不足。目前，上海市、天津市、海南省、北京市未利用土地资源已近枯竭；江苏省、安徽省、浙江省、贵州省也已很有限。我国人均耕地已经从1996年的1.59亩降至2016年的1.47亩，下降至不足世界平均水平3.38亩的一半。

随着人口增长、城镇化进程加快，我国人均耕地仍处于下降过程中。人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足的基本国情没有改变。必须继续坚持最严格的耕地保护制度、严防死守18亿亩耕地红线并确保实有耕地数量基本稳定。

2006年，第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出，18亿亩耕地是未来五年一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。在2009年6月23日国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，国土资源部提出“保经济增长、保耕地红线”行动，坚持实行最严格的耕地保护制度，耕地保护的红线不能碰。2013年12月23日至24日在北京举行的中央农村工作会议提出要确保粮食安全，坚守18亿亩耕地红线。党的十八届三中全会之后召开的中央城镇化工作会议及中央农村工作会议，再次强调了要严格捍卫“18亿亩耕地红线”不动摇。

国务院印发第三版《全国土地利用总体规划纲要（2006一2020年）》，对未来15年土地利用的目标和任务提出6项约束性指标和9大预期性指标。6项约束性指标集中在耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量，以及人均城镇工矿用地等主要调控指标。其核心是确保18亿亩耕地红线——我国耕地保有量在2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩，确保15.60亿亩基本农田数量不减少，质量有提高。

2016年，国土资源部印发《全国土地利用总体规划纲要（2006―2020年）调整方案》，对全国及各省（自治区、直辖市）耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模等指标进行调整，并对土地利用结构和布局进行优化。调整后，到2020年，全国耕地保有量为18.65亿亩以上，基本农田保护面积为15.46亿亩以上，建设用地总规模控制在4071.93万公顷（61079万亩）之内。

   二、保红线行动

在国务院新闻办公室于2009年6月23目上午10时举行的新闻发布会上，时任国土资源部副部长、党组副书记、国家土地副总督察鹿心社和国家土地副总督察、部党组成员甘藏春介绍“保经济增长、保耕地红线”行动进展与成效等方面情况，国土资源部在全国范围部署开展“保增长、保红线”行动。

（一）保障发展

从土地规划、计划和审批等方面，通过扩增量、挤存量、调结构、快审批等方式，优先保障国家扩内需保增长的重点建设项目及时落地。2008年，国土资源部印发了《国土资源部关于为扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务和监管工作的通知》（国土资发〔2008〕237号），要求及时提供用地保障，依法严格管理土地，有力地促进扩大内需各项建设依法依规及时落地。2009年3月27日，国土资源部《关于印发（保增长保红线行动工作方案〉的通知》（国土资发〔2009〕39号）确定确保落实扩内需保增长调控政策，保障用地；密切跟踪，及时调整土地管理政策和措施；严防反弹，依法维护土地管理良好秩序等主要任务和目标。

（二）严格把关

从规划计划、产业政策和供地政策、耕地占补平衡、征地补偿安置四个方面，严把建设项目用地预审和审查关，坚决纠正不符合产业政策和供地政策的供地、用地，坚决纠正搭车用地。2009年1－5月，国土资源部审查退回不符合产业政策和用地报审要求的建设项目报件91件，占受理总量的41％。审查退回不符合要求的建设项目用地报件3件，涉及用地0.15万公顷（2.2万亩）。同时审查核减建设项目不合理用地0.9万亩。

（三）坚守红线

坚持实行最严格的耕地保护制度，耕地保护的红线不能碰。层层落实耕地保护责任制，原国土资源部会同原农业部、国家统计局对责任制履行情况进行检查。原国土资源部与监察部、人力资源和社会保障部联合出台了《违反土地管理规定行为处分办法》，规定每年违规违法占用耕地超过建设占用耕地总量的15％，就要对这个地方的主要政府负责人进行问责。2009年2月，国土资源部部署了2008年度卫片执法检查，对北京市等172个城市（包括140个50万人口以上城市和32个重点城市）2008年土地利用情况，进行卫片执法检查。初步汇总结果表明，与上年度检查相比，土地执法形势总体趋好，违法用地宗数、面积和耕地面积比例均下降15％～20％。

（四）扎实推进农村土地整治

农村土地整治是保发展、保红线的结合点，是统筹城乡发展的新平台，当前还能有效地拉动农村投资和消费需求。农村土地整治可以增加有效耕地面积，改善农业生产条件和农村生活环境，促进土地节约集约利用。1999―2008年，我国通过土地整治补充耕地277.5万公顷（4163万亩）。原国土资源部按照国务院的要求，大规模地推进该项工作，启动“万村土地整治”示范工程，统筹规划，整村推进，实行田、水、路、林、村综合整治，建设高标准农田。重点抓好1000个国家级示范点，各省（自治区、直市）建设9000个省级整治示范工程。

本文转载自《耕地保护与土地综合整治读本》，中国大地出版社